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海关律师对海关检验检疫机构改革的审视与展望|京师案

海关律师对海关检验检疫机构改革的审视与展望
北京市京师(青岛)律师事务所 裴吉科
       十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准了国务院机构改革方案,2018年3月22日,国务院正式发布了《国务院关于机构设置的通知》(国发【2018】6号)。根据此通知,原国家质检总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。法律、行政法规规定的由出入境检验检疫机构行使的权力、履行的职责,都将统一由海关来行使,这不仅是执法主体的改变,也必将带来进出境监管理念、业务操作、执法流程等一系列变革。 作为曾经在海关工作多年、如今又以海关事务为主要执业领域的专业律师,笔者尝试对此做一些解读与探讨,希望能对进出口企业有所裨益。
一、海关、检验检疫的前世今生
       1683年清政府开放海禁,设立了海关,但对海外贸易和国际交往加以限制,实行闭关政策。 1685年清政府在广州、漳州(厦门)、宁波、江南(上海)四处设立海关,正式称为粤海关、闽海关、浙海关、江海关。“海关”之称,从此开始;新中国海关1949年10月25日正式成立,此后历经调整与变化,海关名称与机构一致保持至今。
       与海关相比,检验检疫机构变化较多。1864年,由英商劳合氏的保险代理人--上海仁记洋行代办水险和船舶检验、鉴定业务,这是中国第一个办理商检业务的机构;1949年新中国成立后,在外贸部设立商检总局负责全国的商检和动植检工作,由卫生部负责卫生检疫工作;随后一系列的升格与改名,1998年原属于卫生部、外经贸部和农业部的卫检、商检和动植检合并为副部级的国家出入境检验检疫局,由海关总署管理;2001年,国家出入境检验检疫局、国家质量技术监督局合并为国家质量监督检验检疫总局。

       2018年3月13日,十三届全国人大一次会议审议决定,国家质检总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署,两个口岸执法机构二十年后再度牵手。

二、合并后海关的定位与职责
       《海关法》第二条规定:“中华人民共和国海关是国家的进出关境(以下简称进出境)监督管理机关。海关依照本法和其他有关法律、行政法规,监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品(以下简称进出境运输工具、货物、物品),征收关税和其他税、费,查缉走私,并编制海关统计和办理其他海关业务。”据此,海关的定位依然为国家进出关境监督管理机关,《海关法》赋予其的监管、征税、缉私、统计依然为其重要职责。合并出入境检验检疫后,原来出入境检验检疫承担的职责将有海关承接,具体来说,海关会增加如下职责:
 1.出入境商品检验,即根据《进出口商品检验法》的规定,对进出口货物的质量、规格、卫生、安全、数量等进行检验、鉴定,经检验合格的准许进口或者出口。 
 2.出入境卫生检疫,即根据《国境卫生检疫法》的规定,对出入国境的人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品实施卫生检疫。
 3.出入境动植物检疫,即根据《进出境动植物检疫法》的规定,对出入国境的动物、植物及其制品进行病虫害检验检疫,防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物传入、传出国境。 
 4.进出口食品安全管理,即根据《食品卫生法》的规定,对进出口的食品、食品添加剂以及食品相关产品是否符合食品安全国家标准进行检验鉴定。 

       简言之,海关的主要职责将由之前的“监管+征税+打私”调整为“检疫+监管+征税+打私”。

三、合并的进程及内容
       按照海关总署工作要求,自4月20日起,出入境检验检疫系统统一以海关名义对外开展工作,一线旅检、查验和窗口岗位要统一上岗、统一着海关制服、统一佩戴关衔。目前各地原检验检疫系统已经完成换装、更换标识等工作。旅检监管、通关作业申报查验放行“三个一”、运输工具登临检查、辐射探测、邮件监管、快件监管、报关报检企业资质注册以及对外“一个窗口”办理等7个业务领域已经成优化整合,基本实现“一口对外、一次办理”,具体内容如下:
1.旅检监管
旅检现场海关与检验检疫部分作业环节予以合并优化,海关旅检现场和检验检疫作业现场通道直接合并,监管检查设备统一使用,行李物品一次查验,统一使用海关政策宣传内容,统一使用海关标识。
2.通关作业“三个一”
通过“单一窗口”实现同时报关报检,查验现场统一验货,收发货人凭海关放行指令提离货物,实现一次放行。
3.运输工具登临检查方面
将原有的关检监管环节进行优化整合,由海关根据对运输工具开展卫生检疫、动植物检疫、登临检查等不同要求,安排调度各类专业人员实施作业。
4.辐射探测方面
统一使用一套辐射探测设备,进行一次探测。
5.邮件监管方面
将原有的关检监管环节大幅精简优化。
6.快件监管方面
将原有的关检监管环节进行优化整合,作业现场进行整合,设施设备统一安排使用。
7.报关报检企业资质注册以及对外“一个窗口”办理方面
企业在海关注册登记或者备案后,同时取得报关报检资质。各业务现场按照优化整合后的业务流程统一以海关的名义对外开展工作,检验检疫原有管理要求、作业标准不变,实现“一口对外,一次办理”。
2018年4月20是个重要时间节点,关检融合迈出重要一步,预计2018年6、7月份将会实现机构的全面合并重组,2018年9、10月份将会实现业务运行的全面并轨,年底全面实现实质性融合,新海关将以全新的机构设置、成熟的业务流程开展工作。
四、海关执法依据的调整与完善
       机构改革,法律先行。海关总署署长倪岳峰4月16日在海关机构改革动员部署电视电话会议上要求,要全面梳理相关法律法规和规章制度、规范性文件,及时做好立改废释工作,成熟一项推进一项,确保改革于法有据。
海关目前以《海关法》为龙头,以《关税条例》、《稽查条例》、《海关行政处罚实施条例》等一系列行政法规,以及更多的部门规章、规范性文件形成一个比较完备的法律体系。缉私警察属于海关内设部门,《海关法》赋予海关缉私警察走私案件刑事执法权,形成了独具特色的刑事执法权、行政执法权并存局面。
       原检验检疫机构以《进出口商品检验法》、《国境卫生检疫法》、《进出境动植物检疫法》、《食品安全法》等四部法律为核心,一系列行政法规以及部门规章、规范性文件为补充,组成比较松散的执法体系。
海关,作为国家进出关境监督管理机关,需要相应法律体系的支持,随着检验检疫机构的并入,相应的出入境检验检疫职责已经超出了目前《海关法》规定的制度体系,另外缉私职权在不确定的将来应该会脱离海关,长远来看,《海关法》应该根据机构改革后的实际情况予以修改完善。
       短期来看,应该解决两个机构的执法依据重合部分的调整完善。比如海关与原检验检疫机构都存在企业登记注册、报关报检、查验等等基本相似的监管环节,相应的执法依据需要合并、删除、完善。还应解决现有法律与改革后执法主体不匹配的问题。比如原有的法律中很多都是授权给“检验检疫机构”,应该逐步修改为“海关”。
五、合并后海关业务融合之展望
       近年来,海关以“全面深化改革总体方案”为纲领,在强化打击走私的前提下,秉承风险管理理念,加强大监管体系建设,以企业为单元强化信用管理,全面推行业务流程公开化、审单操作无纸化、税费支付电子化,以2017年全面实行的海关全国通关一体化为标志,将贸易便利化提升到前所未有高度。“两中心,三制度”作为海关全国通关一体化的核心内容,作用已经显现。  
       从大的框架来看,检验检疫业务将融入海关的通关一体化,优化流程,减少非必要的作业环节和手续,更多体现全国一体化的检验检疫,最终实现企业在全国任一地点都可以完成正常的通关作业,为企业节省成本,真正释放改革红利。

具体而言,原检验检疫机构的企业管理、申报、查验、放行等将与海关融合,内部的衔接将更加简洁,以往需要的《通关单》将作为内部单据流转,逐步将调整或者取消。报关单将修改项目设置,以往的报检内容将体现在新修改的报关单上。以前通过QP系统分别录入数据的模式将改为通过“单一窗口”统一申报。以往海关与检验检疫业务上互相掣肘的局面将大为改观,例如固体废物的鉴定问题,平行车进口的3c及检测问题都将随着改革进行而很好地解决。

六、企业需关注问题
1.充分领会此次关检合并的意义与内容,调整优化公司业务流程以及岗位设定,真正享受改革红利。
2.大通关概念真正落地,关务筹划与合规审查意义重大,企业不应忽视其中的巨大价值。
3.理解海关工作重点。今年会是合并磨合之年,但是海关的重点工作不会变化,依旧是打击走私,征收税款,后续稽查等核心领域。打击“洋垃圾”走私依然是海关的一号工程,随着全国税收征管中心的逐步开展工作,后续稽查核查会同步增强,重点依然是在归类、价格、原产地等涉税要素,企业需高度重视海关的事后稽查补税。

4.重视违规成本。海关设有缉私警察,统一处理违规案件,原检验检疫由法规部门进行违规案件的处置,合并之后是否由缉私部门统一处置,目前不好判断,但是违法违规查处力度会加强,企业对此应有所预期。


教育背景:西南政法大学 硕士研究生
律所:北京市京师(青岛)律师事务所
职务:海关法律事务部主任
          青岛市贸促会 理事
          青岛国际商会涉外商事法律专家委员会委员
电话:186 6199 5788
邮箱:peijike@jingsh.com  

微信:warranqd


       裴律师的主要业务领域为海关法律事务。加入北京京师之前,裴律师的经历包括在青岛海关从事海关业务、公职律师等工作。 他理论功底扎实,工作作风稳健,熟悉海关业务操作以及行政执法程序,对海关规范、内部流程、执法标准等有着较为准确的理解和适用,特别是对海关纳税法律制度以及走私犯罪有深入研究,擅长海关纳税争议解决(商品归类、审价、原产地、减免税、后续补税)、 走私犯罪辩护 、关务筹划 、 海关稽查应对、海关行政处罚、海关行政复议、海关行政诉讼等法律事务。
       执业以来,裴律师代理多起涉及海关归类、海关审价(尤其是特许权使用费和特殊关系审价)的纳税争议案件,为企业争取到满意结果。处理多起复杂海关行政处罚案件,均取得良好社会效果。代理多起走私犯罪案件,为当事人争取到取保候审乃至判处缓刑的理想结果。常年担任多家大型外贸集团、物流集团、货代公司海关法律顾问。

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