京师律师汪艳受邀参加纪念《中华人民共和国企业破产法》颁布二十周年暨第十七届中国破产法论坛

为进一步凝聚学术智慧、回应实践需求，推动破产法治与高质量发展的深度融合，2026年10月24日-25日，纪念《中华人民共和国企业破产法》颁布二十周年暨第十七届中国破产法论坛在京举办，900余位嘉宾与会交流。本届论坛由中国人民大学法学院、中国人民大学破产法研究中心、北京破产法庭共同主办，由北京市破产法学会协办，以“‘十五五’规划时期的破产法发展”为主题。京师律所权益合伙人、京师蚌埠分所主任汪艳与京师蚌埠分所律师胡启凡共同撰写的论文《地方试点双轨并行下个人破产制度的整合困境与立法回应》通过论坛征文遴选，并受邀参加本届论坛，与全国破产法领域的专家学者及实务工作者交流研讨，分享研究成果。

🔺活动现场

🔺论文摘要汇编

该论文立足我国个人破产制度的地方试点实践，围绕经济特区个人破产立法与部分地区类个人破产探索并行背景下的制度衔接问题，分析不同地区在适用条件、免责规则、程序效力及跨地域协同等方面面临的现实挑战，并就推进个人破产制度统一立法、完善免责机制、健全庭外债务重组与和解程序、强化府院协同等提出立法建议，为个人破产制度的规范化建设与实践完善提供了研究思路。论文全文如下：

地方试点双轨并行下个人破产制度的

整合困境与立法回应

本文作者：汪艳、胡启凡

一、问题的提出

我国个人破产制度的建构，呈现出“地方先行、立法跟进”的鲜明路径特征。早在2020年8月，深圳市人大常委会即审议通过《深圳经济特区个人破产条例》，并于2021年3月1日起施行，由此诞生了全国首部个人破产地方性法规。时隔五年，2025年8月《厦门经济特区个人破产保护条例》获表决通过，同年11月1日施行，成为继深圳之后全国第二部个人破产地方性法规，且首次将“保护”二字写入法规名称，彰显“全面保护”的立法理念。在缺乏上位法明确授权的情形下，浙江、江苏等地法院自2018年前后依托民事强制执行制度，探索“与个人破产制度功能相当”的个人债务集中清理实践，形成了一套以执行和解为主要载体的“类个人破产”程序。及至2025年9月，十四届全国人大常委会第十七次会议首次审议《企业破产法（修订草案）》，其第2条第3款将“企业法人已经进入破产程序，该企业的自然人股东因企业债务承担连带责任”的连带个人债务人纳入清理范围，被学界概括为个人破产制度“从0到0.5”的立法突破。

上述实践共同勾勒出当下个人破产制度供给的“双轨”格局：一轨是由经济特区立法驱动的、具备完整规范效力与程序刚性的法定个人破产（深圳、厦门）；另一轨是由地方法院在现行法框架内探索的、以债权人会议表决与执行和解为内核的类个人破产（浙江、江苏等地）。两套路径在价值目标上高度趋同，均致力于为“诚实而不幸”的债务人提供债务清理与经济再生机会，但在规范依据、程序效力、准入门槛与免责规则上却呈现显著差异。本文以深圳、厦门立法与浙江、江苏实践为镜鉴，意在厘清双轨并行下的整合困境，并就全国统一立法的路径作一回应。

（一）制度供给“双轨”格局及其成因

个人破产制度长期缺席于我国破产法体系，其根源既在观念层面，也在规范层面。观念上，“欠债还钱、天经地义”的朴素法律意识与对“破产即逃债”的担忧，使债务免责制度长期面临社会认同难题。规范上，2006年《企业破产法》未将自然人纳入适用范围，导致自然人债务人——尤其是为企业融资提供担保的股东、个体工商户与创业者——在陷入支付不能时，无法像企业那样获得有序的市场退出与债务救济。正是在这一背景下，地方法院以“执行不能”案件为入口，先行探索类个人破产；经济特区则借综合改革授权，率先完成立法破冰。两条路径并行，既是改革“摸着石头过河”的策略选择，也埋下了规则碎片化的伏笔。

（二）本文研究问题的界定

既有研究已就个人破产的立法观念、范畴厘定、免责理论基础与制度障碍作出充分论述。本文无意重复宏观立法论，而聚焦于一个更具操作性的中观问题：当法定个人破产与类个人破产在不同地域并行运转，规则差异将如何影响制度的可及性与公平性？全国统一立法又应如何吸纳两类地方经验？下文循“实践样态—整合困境—立法回应”的逻辑展开。

二、地方试点的两种路径及其实践样态

（一）立法驱动型：深圳、厦门的个人破产条例

1. 深圳条例的“四位一体”办理体系与运行成效

深圳条例建构起覆盖破产清算、重整与和解的完整程序框架，并确立“法院裁判、政府管理、管理人办理、公众监督”四位一体的破产办理体系。在准入上，条例将适用对象限定为“在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年”的自然人，体现出对制度外溢风险的审慎防控；在程序保障上，设置三年免责考察期（违反义务可延长不超过二年）、二十万元豁免财产上限及系统的债务人行为限制，形成“免责—约束”相平衡的机制。运行五年，深圳中院截至2025年底已受理个人破产申请785件，通过重整、和解、清算等途径化解债务总额2.43亿元，既验证了制度的可行性，也为企业破产法修改提供了“个人股东债务清理”的实践素材。

2. 厦门条例的“全面保护”理念与制度创新

厦门条例共十六章一百八十九条，系厦门立法史上体量最大之法规，其显著特色在于将“保护”写入名称，并对债权人、诚信债务人与利害关系人作“全面保护”的制度安排。在防范逃废债上，条例明确十类债务不得免除、七种情形不得免除剩余债务，并规定通过欺诈取得的免责裁定“有生之年”均可撤销，构筑了全链条诚信防线。在程序供给上，厦门首创“咨询辅导前置+债务清理”模式，并创设庭前债务清理、遗产破产、夫妻共同破产、个人与企业法人合并破产等特别程序，填补了遗产不足以清偿、夫妻财产混同、个人为企业担保等情形下的制度空白。尤为值得关注的是，厦门条例设“信用修复”专章，建立分阶段修复机制，使“再生”不止于债务豁免，更延伸至信用复原。

（二）司法驱动型：浙江、江苏的个人债务集中清理

1. 浙江“类个人破产”工作指引与双重表决规则

浙江自2018年起由温州、台州、丽水遂昌等地先行试点，2020年12月浙江高院出台《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引》，以六十一条系统规范管辖、申请受理、财产申报、债权申报、债权人会议、债务清理与程序终结等环节。指引的核心创新在于“双重表决规则”：由全体债权人一致同意通过一项表决规则，再依该规则对财产分配方案表决，以在现行法框架内赋予清理方案以约束力。成效方面，2024年全省法院受理个债清理案件1975件、审结1662件，同比分别上升54.9%与48.3%，显示出需求的旺盛与程序的渐趋成熟。

2. 江苏“与个人破产制度功能相当”试点的程序类型

江苏于2019年10月根据最高人民法院部署开展试点，确定苏州吴江、徐州新沂、南京高淳等法院为先行单位，并下发《关于开展“与个人破产制度功能相当试点”工作中若干问题的解答》，对二十八项重点问题予以规范。江苏法院针对被执行人不同情形，分别设置“无财产可供分配经债权人一致同意”“现有财产分配后经债权人一致同意”“签订债务清偿和解协议”三种程序类型，并借助信息化办案平台提升效率。以苏州为例，自2019年10月至2025年，两级法院共受理个人债务集中清理案件817件、结案473件，对31名经诚信审查的债务人予以债务减免，对63名不符合条件者驳回申请，凸显“诚信”作为程序前提的核心价值。

三、双轨并行下的整合困境

（一）适用对象与准入条件的地域分化

法定个人破产与类个人破产在准入上各行其是。深圳以“居住+社保连续满三年”划定适用范围，厦门则未设同等社保门槛而更倚重“全面保护”下的诚信调查；浙江、江苏的类个人破产依附于民事执行程序，其适用对象实质是被认定为“确无履行能力”的诚信被执行人。由此导致的直接问题是：同一“诚实而不幸”的债务人，仅因户籍、居住地或案件进入执行程序的先后，便可能面对截然不同的救济机会。这种“地域红利”既违背破产法作为市场经济基础制度的普适性，也诱发下文所述的跨地域套利。

（二）免责考察期与免责范围的不统一

免责是个人破产制度的核心价值，但双轨之下其条件并不一致。深圳条例设三年考察期，厦门条例虽亦采许可免责，却在免责例外上细化出“十类债务不得免除、七种情形不得免除剩余债务”的清单；而浙江、江苏的类个人破产，其剩余债务免除主要借助执行和解协议与债权人一致同意实现，并无统一的法定考察期与豁免财产标准。考察期长短、豁免财产额度、不免责债务范围的三重差异，使得“诚实而不幸”的判定标准与免责后果在不同地域间缺乏可比性，亦增加了债权人异地受偿的不确定性。

（三）类个人破产程序的效力困境与诚信甄别难题

类个人破产依赖执行和解，其“剩余债务免除”本质上是债权人对私权利的处分，缺乏像法定破产那样对全体债权人一体约束的既判力与免责裁定效力。一旦个别债权人未参与或事后反悔，债务人仍可能回到强制执行轨道。与此同时，诚信甄别高度依赖法院与管理人的个案调查，“老赖”与“诚实而不幸”者的区分成本居高不下，基层法院在缺乏上位法支撑时亦顾虑重重，易使探索沦为“披着破产外壳的执行和解”。如何以更低成本、更高可信度完成诚信识别，是两轨整合必须直面的技术难题。

（四）跨地域效力缺失与“破产移民”风险

法定个人破产具地域性（经济特区立法仅及于本地），类个人破产依附于特定法院的执行案件，二者均不产生跨地域的破产免责效力。当一地债务人迁居或异地负债时，其已获（或拟获）的免责能否被外地认可，尚无规则可循。更为棘手的是，若全国统一立法在准入与免责条件上明显宽于地方试点，可能出现债务人为谋求更优免责而向特定地域“集中”的“破产移民”现象，损害债权人合理预期与地区间公平。

四、迈向全国统一立法的路径回应

（一）以一般破产主义统合自然人破产，明确破产原因

学界较具共识的看法是，我国个人破产应采一般破产主义，制定统一适用于所有自然人的个人破产法，不宜再区分商自然人与消费者分别立法。在破产原因上，可沿用“不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力”的企业破产标准，但须结合自然人特点作符合实际的解释：着重考察债务人持续支付不能的状态、未来收入潜力与债务结构，并以执行程序中的“终本”状态作为认定“明显缺乏清偿能力”的重要参考。如此既能与企业破产制度保持体系协调，亦可降低司法认定难度。

（二）构建“许可免责+行为考察期”的全国统一标准

全国立法宜采“裁定许可免责”而非“自动免责”模式，并设置统一的法定行为考察期与豁免财产规则。考察期内债务人须遵守消费、职业资格与收入申报等行为限制，期满后由法院审查许可免责；对恶意逃废债者，不仅不予免责，更应规定免责裁定可被撤销（如厦门的终身撤销条款可作借鉴）。统一的免责标准有助于消除地域差异、稳定债权人预期，也为跨区域效力奠定基础。就当前立法节奏而言，2025年9月初次审议、2026年8月二次审议稿已“细化完善连带个人债务人债务清理相关制度”的修订草案，为后续将适用范围由“连带个人债务人”逐步扩展至全体自然人提供了现实入口。

（三）将债务集中清理经验上升为法定庭外重组与和解程序

浙江的“双重表决”、江苏的“咨询辅导前置”与苏州“一体推进企业破产与个人债务清理”等探索，实质上是庭外债务清理与执破衔接的中国经验。全国立法应将这些经验法定化：一方面确立庭前咨询辅导为前置程序，降低程序滥用风险；另一方面将类个人破产中行之有效的债权人会议、豁免财产清单审议、诚信质询等机制，转化为法定重整与和解程序的具体规则，使“软法”探索获得“硬法”支撑。厦门条例已率先将“咨询辅导前置+庭前债务清理”与“个人与企业法人合并破产”入法，可为全国立法提供范本。

（四）府院协同与破产事务行政管理的法定化

个人破产的有效运行，离不开法院审判与行政管理的分工协同。深圳“四位一体”中由政府承担的破产事务管理、破产信息公开与反欺诈职能，厦门由市司法局担任破产事务管理机构、设立破产援助资金与公职管理人制度，均表明行政管理是制度落地的关键一环。全国立法宜明确破产事务管理机构的职责定位，建立个人破产信息登记与公示、信用修复、反破产欺诈的常态化机制，并以府院联动统筹解决财产查控、税费、社保等衍生问题，使裁判权与行政权各归其位、形成合力。

五、结语

个人破产制度从地方“破冰”走向全国立法，是我国破产法治走向成熟的必由之路。深圳、厦门的立法与浙江、江苏的实践，分别从“法定”与“类法定”两端验证了制度的价值与可行性，也共同暴露了规则碎片化、效力地域化与标准不一的整合困境。面向《企业破产法》的修订与未来自然人破产法的制定，唯有以一般破产主义统合适用对象、以许可免责与统一考察期锚定核心规则、以法定化吸纳地方软法经验、以府院协同夯实实施保障，方能使“诚实而不幸”者获得可预期、可携转、跨地域有效的再生机会，真正将个人破产建构成高水平社会主义市场经济体制下的市场经济基础制度。

参考文献

一、法律法规与司法文件

1. 《深圳经济特区个人破产条例》（2021年3月1日施行）。

2. 《厦门经济特区个人破产保护条例》（2025年11月1日施行）。

3. 浙江省高级人民法院：《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引》（2020年12月）。

4. 江苏省高级人民法院：《关于开展“与个人破产制度功能相当试点”工作中若干问题的解答》（2021年12月）。

5. 《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（2025年9月初次审议，2026年8月二次审议稿）。

二、著作与期刊文献

6. 王欣新：《个人破产立法中的观念转换与制度支撑》，载《中国应用法学》2024年第1期。

7. 徐阳光：《个人破产法的范畴厘定与误区纠偏》，载《中国应用法学》2024年第1期。

8. 徐阳光：《个人破产免责的理论基础与规范构建》，载《中国法学》2021年第4期。

9. 李曙光：《中国个人破产立法的制度障碍及其克服》，载《政法论坛》2023年第5期。

10. 曹启选：《构建个人破产制度的若干思考——以深圳探索经验为视角》，载《中国应用法学》2024年第1期。

11. 王欣新：《企业破产法（修订草案）“总则”部分评析》，载《人民法院报》2025年10月。

12. 徐阳光：《中国破产法年度观察（2024—2025）》，载人民日报全国党媒信息公共平台。

13. 最高人民法院咨询委员会：《关于个人破产审判试点工作情况的调研报告》，载《中国应用法学》。