串通投标相对不起诉案件的行刑反向衔接——以青海某甲实业有限责任公司涉嫌串通投标罪行刑反向衔接案为例

2022年6月，公安机关根据行政主管部门移交的线索，以青海某甲实业有限责任公司、郑某某涉嫌串通投标罪移送某区人民检察院审查起诉。检察机关经审查认为，涉案主体的行为已构成串通投标罪，但犯罪情节轻微，且具有坦白、认罪认罚等法定从轻、从宽情节，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款之规定，依法对青海某甲实业有限责任公司作出相对不起诉决定。本案同时对郑某某作出相对不起诉决定。因《政府采购法》第七十七条仅规定对供应商（投标人）处以行政处罚，未另行规定对法定代表人或直接责任人员的罚款，故检察机关仅对甲公司制发检察意见建议给予行政处罚，对郑某某不再提出行政处罚的检察意见。

刑事程序终结后，某区检察院启动行刑反向衔接程序：刑事检察部门将案件线索移送行政检察部门审查，经研判涉案行为违反《中华人民共和国政府采购法》相关规定、应当给予行政处罚后，于2024年5月向属地行政主管部门制发检察意见书，建议依法对涉案企业作出行政处罚。2024年10月，行政主管部门对青海某甲实业有限责任公司在A、B项目中的串通投标违法行为按采购金额10‰分别处以60,000元和63,617元罚款，将其列入政府采购不良行为记录名单，禁止一年内参加政府采购活动；同时对其余三家参与串通的公司均处以采购金额10‰的罚款，并同步适用一年政府采购禁入措施。目前全部罚款已收缴到位。

1. 检察机关作出相对不起诉的串通投标案件，是否必须同步移送行政主管部门追究行政责任；刑事不诉后再予行政处罚，是否违反一事不再罚原则？
2. 行刑反向衔接中，检察机关的监督职能如何定位，检察意见的法律效力与裁量边界应当如何把握，行政机关是否必须采纳？
3. 政府采购领域的串通投标违法行为，刑事从宽处理后，行政处罚的种类与幅度应当如何裁量，如何实现惩戒力度与企业权益保护的平衡？
4. 串通投标案件中未被刑事追诉的其他参与企业，是否属于行刑反向衔接的监督范围，检察机关应当以何种程序追究其行政责任？

辩护意见提出，涉案三个项目中C项目主动放弃中标，未实际产生违法收益；A、B项目虽已中标实施，但工程质量合格，未造成国有资金流失与公共利益损害。行为人到案后如实供述全部事实，自愿认罪认罚，主观恶性与人身危险性均较低。结合涉企案件少捕慎诉慎押的司法政策，对涉案企业及责任人作相对不起诉处理，既符合法律规定，也有利于保障企业正常经营与员工就业稳定，符合优化法治化营商环境的政策导向。

（二）行政处罚幅度过重，与违法情节不相匹配

涉案企业提出，其在涉案项目中获利有限，且案发后已全面整改、建立内部招投标合规制度；行政机关拟处以采购金额10‰的罚款并禁止一年政府采购资格，处罚力度显著高于违法情节的对应程度。结合企业整改情况、社会贡献度及刑事从宽处理结果，建议酌情从轻处罚，避免对企业生存发展造成过度冲击。

在程序机制层面，检察机关构建了“内部协同+外部联动”的反向衔接工作模式。内部层面，刑事检察部门作出不起诉决定后，不直接对外移送，而是将全部案件材料移送本院行政检察部门进行专业审查，由行政检察部门对违法性质、法律依据、处罚幅度进行研判后，再向行政主管部门制发规范的检察意见书，实现对事实认定与法律适用的双重审查。外部层面，针对招投标领域行政处罚专业性强的特点，检察机关主动与行政主管部门对接沟通，就违法事实认定标准、处罚依据及裁量幅度交换意见，厘清《政府采购法》行政处罚规则与《招标投标法》双罚制规范边界，严禁直接套用双罚规则扩大行政处罚对象范围。

在监督范围层面，检察机关坚持全链条追责原则。对于被不起诉单位甲公司，依法制发检察意见建议追究行政责任。对于参与串通投标但未被刑事追诉的温州某实业有限公司等三家企业，将相关违法事实及证据材料一并移送行政主管部门，由行政机关依法查处，实现了对全部违法主体的全面追责，避免出现追责漏洞。同时，检察机关对行政处罚执行情况进行跟踪监督，确保罚款收缴到位、禁入措施落实，保障监督实效。

在司法理念层面，检察机关坚持违法必究、过罚相当的总体原则。一方面杜绝不诉了之的监管真空，通过反向衔接确保违法行为受到应有惩戒，维护政府采购市场的公平秩序；另一方面秉持谦抑审慎理念，在监督中充分考量涉企案件的特殊性，引导行政机关合理把握处罚尺度，避免过度处罚冲击企业正常经营，实现法律效果与社会效果的统一。

最终，检察机关对甲公司及郑某某作出相对不起诉决定。通过制发检察意见督促行政主管部门作出行政处罚，涉案四家企业均被处以罚款并适用一年期政府采购禁入措施，全部罚款收缴到位，实现了刑事从宽处理与行政责任追究的有序衔接。

实践中，涉企串通投标案件适用相对不起诉后，容易出现刑事程序终结、行政监管缺位的断层问题，甚至形成只要经过刑事程序就无需承担任何责任的错误导向，既违背违法必究的法治原则，也不利于市场秩序的长效维护。行刑反向衔接制度的建立，正是为了填补这一监管空白，实现“刑事有尺度、行政有兜底”的分层治理。

从法理层面看，刑事处罚与行政处罚分属不同法律责任体系。刑事处罚针对具有严重社会危害性的犯罪行为，侧重惩罚与教育改造。行政处罚针对违反行政管理秩序的违法行为，侧重秩序维护。二者评价维度不同、功能互补，不存在一事不再罚的适用障碍。根据《行政处罚法》第二十九条规定，对同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条所禁止的是重复罚款，并不排斥罚款与其他种类行政处罚的并处。因此，相对不起诉后再给予行政处罚，不仅不违反一事不再罚原则，反而是法律责任体系完整适用的必然要求。对于情节轻微、不予刑事处罚的串通投标行为，通过行政处罚予以否定性评价，既符合比例原则，也能形成分层规制体系，避免出现责任真空。

（二）构建内部协同机制，提升反向衔接监督的专业性

串通投标案件的行政处罚涉及《招标投标法》《政府采购法》等专门领域法规，裁量标准、处罚种类均具有较强的行业专业性。传统模式下由刑事检察部门直接移送行政机关，容易出现法律适用不准、裁量建议失当的问题，影响监督质效。特别是政府采购法与招标投标法在处罚对象上存在单罚制与双罚制的区别，适用法律错误将直接导致监督意见无效。

本案的实践亮点在于建立了内部协同监督模式。刑事检察部门作出不起诉决定后，不直接对外移送，而是先移送本院行政检察部门进行专业审查，由行政检察部门对违法性质、法律依据、处罚幅度进行研判后，再向行政主管部门制发规范的检察意见书。这种模式既发挥了刑事检察部门熟悉案件事实的优势，也借助行政检察部门的专业能力保障监督意见的精准性，是检察一体化在行刑反向衔接领域的具体体现，能够有效避免监督缺位与监督越位的双重风险。这种内部协同机制已成为规范要求，目的就是确保违法行为可罚性认定的准确性。

（三）准确界分检察意见与线索移送，实现全链条精准追责

串通投标案件往往涉及多家企业共同违法，但刑事追诉范围通常只涵盖主要责任人与核心企业，其他参与串标的企业可能未被追究刑事责任。行刑反向衔接中如何处理这些案外违法主体，是实践中的难点问题。

检察意见的对象应当严格限定于被不起诉人，不能随意扩大范围。但对于办案中发现的其他违法行为人，检察机关并非无所作为，而是应当将违法线索一并移送行政主管机关处理。本案中，检察机关对作为被不起诉单位的甲公司制发检察意见，对其他三家参与串标的公司则同步移送违法事实材料，由行政机关依法一并查处，既恪守了检察权的职能边界，也实现了对全部违法主体的全面追责，体现了原则性与灵活性的统一。这种区分处理模式，既保障了检察意见的法定效力，也避免了检察权对行政执法的过度干预，是行刑反向衔接规范化的重要体现。

（四）把握行刑裁量的比例原则，兼顾惩戒力度与市场主体保护

行刑反向衔接不是为了处罚而衔接，更不是“刑事从轻、行政从重”的叠加追责，而是要始终坚持过罚相当，实现惩戒与保护的平衡。对于涉企串通投标案件，刑事层面适用不起诉，通常已经考量了企业经营、就业吸纳、社会贡献等因素；行政层面的处罚裁量也应当秉持比例原则。

具体而言，在处罚种类上，应当优先适用罚款等财产罚，审慎适用降低资质、长期市场禁入等资格罚；在处罚幅度上，应当将刑事程序中的坦白、认罪认罚、主动整改等情节纳入考量，合理酌减处罚力度。本案中，行政机关对四家企业均按采购金额一定比例处以罚款和一年期禁入，既体现了惩戒性，也为企业保留了生存发展空间，符合比例原则的要求。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款

《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、第二十九条、第三十五条

《中华人民共和国招标投标法》第五十三条

《中华人民共和国政府采购法》第十三条、第七十七条

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条

《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十三条

《人民检察院行刑反向衔接工作指引》

《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》

《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》

《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》

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