串通投标与受贿交织案件的司法认定与治理启示——以潘某受贿、串通投标案为例

1. 借用多家企业资质并统一安排差异化报价，应如何区分以他人名义投标等招投标行政违法与串通投标犯罪？阶梯式布点报价、规避大数据监测以及《招标投标法实施条例》规定的“属于串通”“视为串通”情形，在刑事案件中具有何种证明意义？
2. 潘某作为业主单位代表并参与评标，其承担串通投标罪责任的规范路径和证明标准是什么？应如何结合《刑法》第二百二十三条第一款、第二款的行为类型，区分自然人犯罪与单位犯罪，并审查其是否具有串通投标故意、形成串通合意并实质参与串通投标活动？
3. 潘某收受贿赂并按照请托操控评分，该行为既涉及受贿罪中的“为他人谋取利益”，又可能构成串通投标行为的一部分，对受贿罪与串通投标罪应当如何进行罪数评价，并避免重复评价？

（一）借用资质、统一控制投标与串通投标罪的界限

招投标制度所保护的并非形式上存在若干投标文件，而是不同经营主体基于自身成本、技术能力和商业判断独立报价、平等竞争。若十余家企业仅提供名义和资质，投标文件、商务报价和投标节奏均由少数人员统一控制，则多份投标文件只是同一控制意志的不同载体，名义上的多主体投标并未形成真实竞争。

使用借用的资格、资质证书参与投标，属于《招标投标法》第三十三条及《招标投标法实施条例》第四十二条所规制的以他人名义投标，但并不当然构成串通投标罪。多个名义投标主体的文件制作、报价形成或者投标策略受同一意志统一安排时，可能呈现《招标投标法实施条例》第三十九条、第四十条规定的投标人相互串通特征。第三十九条列举的“属于投标人相互串通投标”情形，通常以投标人之间存在协商、约定或者联合行动为基础；第四十条则通过投标文件制作主体、投标事项办理人员、报价规律、保证金来源等客观事实，规定“视为投标人相互串通投标”的认定情形。第四十一条进一步列举招标人与投标人串通投标的情形，包括招标人为特定投标人中标提供方便等行为。在行政执法中，符合相应条款所列情形，可以依法认定招投标违法；但在刑事诉讼中，仍须依照刑事证明标准，结合全案证据审查行为人的主观故意、参与范围、责任主体及是否达到刑事追诉程度，不能将行政法上的认定结论机械等同于刑事有罪结论。

本案所称“阶梯式布点报价”，若与提前获知项目、借用十余家资质、统一安排差异化报价以及后续买通评标环节等事实相互印证，可以反映行为的预谋性、组织化和隐蔽性。但“规避监测”并非刑法明文规定的独立从重处罚情节，规律性报价也可能受到相近成本结构、统一计价规范或者招标文件设置等因素影响。司法机关仍须结合投标文件制作痕迹、电子设备信息、登录地址、保证金来源、联系人重合、投标活动控制关系、通讯记录和资金往来等证据，排除合理怀疑后作出认定。大数据可以提示异常风险，但刑事定罪必须建立在确实、充分的证据基础之上。

《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第六十八条列明了直接经济损失、违法所得、中标项目金额、采取贿赂等非法手段以及重复受罚后再犯等追诉情形。该条首先用于判断涉嫌串通投标行为是否达到刑事立案追诉条件；《刑法》第二百二十三条规定的“情节严重”，则属于串通投标罪的实体构成要件，二者功能有所区别，但并非彼此割裂。在最高人民法院尚未另行规定本罪定罪标准的情况下，人民法院可以参照第六十八条判断行为是否达到“情节严重”程度，同时仍须结合案件具体情况审慎认定。即使符合其中一项追诉情形，也不能由达到某一数额或者采用某种手段直接推导有罪结论，仍须依法证明串通行为、主观故意、《刑法》第二百二十三条相应款次所规定的利益损害以及行为人的个人责任范围。本案入库参考案例公开信息载明，案涉项目中标金额超过4亿元，且存在为操控中标而实施贿赂的情形，均可作为判断行为严重程度的重要事实；与案涉串通投标无关的其他受贿事实，则不能移作串通投标罪的入罪依据。

（二）招标单位工作人员、评标参与人员的责任基础与证明标准

《刑法》第二百二十三条第一款规制投标人之间的横向串通，第二款规制投标人与招标人之间的纵向串通。依《招标投标法》第八条，“招标人”通常是提出招标项目的法人或者其他组织。结合《刑法》第二百二十三条、第二百三十一条以及最高人民法院法答网有关答疑意见，招标单位中负责、参与招标工作的自然人，个人实施串通投标且不符合单位犯罪成立条件的，可以直接承担刑事责任；行为体现单位意志、以单位名义并为单位谋取利益，符合单位犯罪条件的，则应依单位犯罪规则评价。对招标单位中负责、参与招标工作的内部人员，可以结合其是否代表招标方履行职责、是否与投标人形成串通合意等事实讨论第二款责任路径。外部随机抽取的评标专家通常不宜仅凭评委身份直接等同于“招标人”；其明知并参与串通投标的，应根据共同故意所依附的基本行为结构、具体认识内容和行为分工，分别审查其是否构成第一款或者第二款犯罪的共犯，不能一概限定于某一款。需要说明的是，法答网答疑意见仅供学习、研究和参考使用，不具有司法解释效力，本文不将其作为独立裁判依据。

最高人民法院、国家发展改革委于2025年5月联合发布的典型案例，在裁判结果部分概括载明潘某“伙同他人串通投标报价，损害其他投标人的利益”，但未标明具体适用款次。从公开裁判用语看，该表述与《刑法》第二百二十三条第一款所规制的投标人横向串通及其共犯评价具有较强对应性。后续入库参考案例又将潘某定位为招标单位中负责、参与招标工作的国家工作人员，并将其行为概括为“与投标人串通投标”，其身份和行为结构亦具有第二款所规制的投标人与招标人纵向串通特征。鉴于公开材料未展示判决对具体款次、共同犯罪路径及单位犯罪问题的完整论证，本文不将任一路径表述为裁判已经明确采用的唯一结论。就公开裁判文字而言，第一款共犯路径的文本依据更为直接；第二款则可结合潘某的招标方身份、评标权限及其与投标人的意思联络作补充讨论。

对潘某主观故意和参与行为的证明，应根据具体责任路径分别审查。若按照《刑法》第二百二十三条第一款横向串通犯罪的共犯路径评价，应当证明其明知投标人之间已经形成借用资质、统一控制报价等排除真实竞争的安排，并与相关投标人形成共同犯罪故意。若按照第二款投标人与招标人纵向串通的路径评价，则应重点证明其明知有关请托违反招投标公平竞争规则，仍与投标人就操控评分、为特定投标人中标提供不正当便利形成意思联络，并实质参与串通行为。其是否全面知悉前端资质借用和报价安排，是判断认识内容和责任范围的重要事实，但并非第二款责任成立的当然前提。无论采取何种评价路径，仅凭其业主单位代表、评标参与人员身份，或者收受财物、评分异常等事实，均不能替代对串通投标故意和实质参与行为的证明。

异常高分具有较强的证明意义，但评标本身存在一定专业判断空间。应当全面核验评分标准、客观评分项与主观评分项的构成、各专家评分分布、评分与客观指标的偏离程度、评分理由、评标系统操作日志以及是否存在事后修改等材料。若所谓“明显高分”仍处于评分规则允许范围，且缺乏事前联络、利益约定和串通投标共谋证据，仅凭评分结果反推共同犯罪故意，通常不足以达到排除合理怀疑的证明标准；反之，若财物往来、通讯记录、证人证言、评分异常、代理机构人员配合及最终中标结果相互印证，形成从利益输送、意思联络、职权介入到目标企业获益的完整证据链，可以作为认定评分行为属于串通投标计划中实质性参与行为的重要依据。

（三）受贿罪与串通投标罪的罪数评价

潘某给予目标企业高分，既是受贿罪中为请托人谋取利益的具体表现，也可能是串通投标犯罪中的参与行为，因而存在事实交叉。罪数判断不能仅以两罪保护法益不同为由直接得出数罪并罚结论，也不能因为某一证据事实被用于证明两个罪名，便当然认定存在重复评价。

对此，应依次审查：是否分别存在收受财物的权钱交易行为与形成串通投标合意、操控评标的串通行为；两个罪名是否各自具备完整构成事实；法条之间是否存在包容、特别竞合或者法定从一重处断关系；行受贿是否属于实施串通投标的必要手段或者必然结果。在本案类型中，收受贿赂不是串通投标罪的法定构成要素，操控招投标也不是受贿罪成立的当然要求；两罪不存在法条包容或者特别竞合关系，通常也不构成必要手段与必然结果的牵连，刑法未规定该情形从一重处断。最高人民法院发布的典型案例、入库参考案例及法答网答疑意见，均采取分别评价、依法并罚的处理思路。

最高人民法院法答网相关答疑在论证数罪并罚时，曾援引2016年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第十七条所体现的分别评价思路，认为国家工作人员作为招标人与投标人串通投标，在性质上具有滥用职权特征。但串通投标罪位于刑法分则第三章第八节，并不属于该条明文规定的渎职犯罪范围，因此，第十七条并非本案直接裁判依据，至多作为辅助解释参照。本文关于数罪并罚的结论，仍以两罪分别具备独立构成事实、不存在法条竞合或者法定从一重处断关系，且行受贿并非串通投标的必要手段或者必然结果为主要依据。

本案中，潘某收受财物的权钱交易行为，与其同投标人形成串通投标合意并利用评分权介入串通投标计划的行为，虽在“给予高分”这一事实节点上发生交叉，但收受财物的权钱交易事实与形成串通合意、操控评分并破坏竞争秩序的事实并非完全重合，分别具有独立的法律评价基础。对受贿罪与串通投标罪分别定罪并实行数罪并罚，能够完整评价其权钱交易行为与破坏招投标竞争秩序的行为，不违反禁止重复评价原则。需要防止的是，在分别量刑时将已经作为某罪构成要件或者入罪标准的同一事实，再无依据地作为该罪的从重处罚情节。

（四）证据体系与个人责任范围

办理此类案件，证据审查应尽可能贯通“投标端—评标端—资金端”。投标端应重点审查项目消息获取时间、资质借用关系、投标文件制作主体、报价形成过程、保证金和服务费来源、投标终端与网络地址等；评标端应审查专家抽取和回避情况、各评分项的客观依据、评分离散程度、系统操作日志、评审意见以及代理机构人员接触情况；资金端则应查明请托、许诺、交付、分配和退缴全过程。三端证据形成闭环，有助于准确区分正常商业协作、招投标行政违法与刑事犯罪；但具体案件仍应根据证据的真实性、合法性、关联性及全案证明体系，判断是否达到证据确实、充分的标准，不宜将“三端俱全”机械设定为定罪的形式条件。

刑事证明既不能依赖“报价异常”“评分偏高”“存在资金往来”等单一标签，也不能割裂证据之间的整体关联。报价异常不等于必然串标，高分不等于必然徇私，资金往来不等于必然受贿；但当多家名义投标主体的投标活动由同一人员统一组织，报价呈现人为设计的规律，评标人员与投标人存在秘密联络，评分明显偏离客观标准并伴随利益输送时，多个间接事实可以形成相互印证的证据体系。行为人的知情范围、参与环节和实际作用，决定其个人责任范围。

（五）量刑情节与涉案财物处置

潘某具有自首、自愿认罪认罚、退缴全部违法所得等情节。多罪案件中，自首是否及于各罪，应根据其自动投案后是否如实供述相应罪行分别判断；认罪认罚依《刑事诉讼法》第十五条依法可以从宽处理；退赃对受贿罪可依《刑法》第三百八十三条第三款及相关司法解释评价，对串通投标罪通常作为酌定量刑情节考量。分别量刑时，还应结合其在串通投标犯罪中的地位、作用以及共同受贿中的参与程度，贯彻罪责刑相适应原则，避免对同一从宽事实机械重复评价。

本案受贿罪有期徒刑五年六个月，串通投标罪有期徒刑十个月，数刑总和为六年四个月，数刑中最高刑期为五年六个月。法院决定执行有期徒刑五年九个月，处于《刑法》第六十九条规定的总和刑期以下、数刑中最高刑期以上的法定幅度内；两项罚金分别为五十五万元、五万元，合并执行六十万元，亦符合附加刑种类相同合并执行的规则。

公开材料未披露125万元共同受贿款的具体分配、潘某个人实际所得及252万元追缴金额的构成。因此，下述内容仅是一般规范层面的延伸说明，并非对本案未公开事实的还原。共同受贿犯罪数额原则上应以共同故意和共同行为所覆盖的受贿事实认定，不以个人实际分得数额为限；个人分得、控制和退缴情形，则应结合具体分工及对赃款赃物的占有、处分关系，主要在量刑和涉案财物处置中予以评价。

《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》（法释〔2026〕6号，自2026年5月1日起施行）第二十二条、第二十三条，对共同犯罪中积极退赃的认定以及违法所得、转化财物和等值财产的追缴作出进一步规定。本案判决生效在先，该解释并非本案原裁判依据，本文仅将其作为现行法下有关积极退赃和涉案财物处置的延伸说明，不能据252万元追缴金额反推潘某的共同受贿数额或者个人分赃数额。

本案判决生效后，人民法院针对工程领域利益风险突出的特点，向有关单位制发司法建议，推动研判招投标运行中的廉政风险点、监管盲区和制度漏洞，制定全链条、全领域监管措施并跟踪落实。这一做法体现了刑事司法由事后惩罚向风险预防延伸，但司法建议的事实基础应当限于生效裁判确认的案件事实以及能够从个案中合理归纳的共性风险，不宜脱离裁判事实作泛化评价。

（二）招标单位和交易平台应强化关键环节治理

对招标人和公共资源交易平台而言，可围绕本案暴露的风险建立四类控制机制：一是对投标资质、文件制作痕迹、终端设备、网络地址和保证金账户等关联信息进行比对，并对异常结果开展人工复核；二是完善评标专家随机抽取、回避审查、接触登记和廉洁承诺制度；三是对评分明显偏离设置书面说明、复核审批和全程日志留存；四是加强中标后项目负责人、关键人员、设备和资金投入的履约核验。技术预警只能作为风险发现和人工复核的起点，不得以算法判断直接替代法定调查、认定和处理程序。

（三）投标企业应完善全过程合规控制

串通投标风险并不限于投标文件制作和报价环节，而可能贯穿项目消息获取、资质使用、报价形成、专家评审、代理服务和费用支付全过程。投标企业应实行“一项目一档”，留存投标决策、成本测算和报价形成底稿；禁止为竞争主体代制投标文件、共享投标终端或者共用保证金账户；对招标代理、咨询顾问等外部合作方开展尽职调查，确保合同内容、服务成果和费用支付相互匹配；对异常现金支出、分散转账及流向评审相关人员的支付设置拦截和升级审查。招标单位则应强化利益冲突申报、评标接触隔离、评分异常复核及中标后履约核验。合规制度只有嵌入具体业务流程，并确保关键节点可追溯、可复核，才能发挥实质性风险预防作用。

《中华人民共和国招标投标法》第八条、第二十五条、第三十二条、第三十三条、第四十四条、第五十三条、第五十六条

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十九条

《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第六十八条

《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第二条、第十三条、第十九条

《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》（法释〔2026〕6号，自2026年5月1日起施行）第二十二条、第二十三条（本案判决生效在先，并非本案原裁判依据，本文仅作现行法下的延伸说明）

《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条

作者简介

王朝勇律师

仲裁员

京师律师事务所权益合伙人、京师律所（全国）刑事专业委员会执行主任、北京大学法学院法律硕士研究生兼职导师、清华大学法学院法律硕士专业学位研究生联合导师、中国政法大学法律学院研究生兼职导师、中国政法大学证据科学研究院硕士研究生实务导师、中国人民大学法学院法律硕士专业学位研究生实务导师、中国人民大学虚假诉讼治理研究中心执行主任、高级研究员、北京市监察法学研究会常务理事、北京市监察法学研究会研究员、北京市监察法学研究会职务犯罪治理专业委员会名誉主任。著有《重大新型疑难复杂案例精选》《十大重点罪名案例精选》《洗钱罪——类案释解与法律实务》《开设赌场罪——类案释解与法律实务》《说赢就赢——虚假诉讼案件一本通》《拒不执行判决、裁定案件一本通》《民间借贷——新型疑难复杂案例精选》《说赢就赢——虚假诉讼案例指导》《有效辩护之道——我为法律人辩护》《扫黑除恶——司法观点与辩护要点》《说成就成——律师点评大要案》《说过就过——司法考试通关大全》《中学生法治教育读本》等著作。

高萌

律师助理

中国政法大学法学硕士、德国汉堡大学法律硕士。参与编写《重大新型疑难复杂案例精选》《十大重点罪名案例精选》《洗钱罪——类案释解与法律实务》《开设赌场罪——类案释解与法律实务》《说赢就赢——虚假诉讼案件一本通》《拒不执行判决、裁定案件一本通》《民间借贷——新型疑难复杂案例精选》《说赢就赢——虚假诉讼案例指导》。