法释〔2026〕12号逐条解读：建工施工合同纠纷裁判规则的重塑与律师实务应对——从“实际施工人兜底”到“请求权路径精细化”
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本文作者：杨正华律师
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号）于2026年3月17日经最高人民法院审判委员会第1969次会议通过，2026年6月29日公布，自2026年6月30日起施行。解释共23条，施行后人民法院新受理的一审建设工程施工合同纠纷案件适用本解释；此前司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。
从律师实务角度观察，《建工解释二》的重点不在于扩大某一类主体的保护范围，而在于重新校准建工案件的请求权基础和裁判路径。过去不少案件中，“合同无效”“实际施工人”“审计未出”“固定总价不调”“优先受偿权当然随债权转让”等观点被概括化使用；新解释则要求律师在起诉、答辩、举证、鉴定、结算、执行等各环节，回到具体法律关系和具体证据事实。
笔者理解，《建工解释二》至少释放了七个实务信号：第一，招投标效力规则更加区分政策调整与规避招标；第二，资质借用规则从“认定合同无效”延伸到“否定资质寻租、区分发包人知情与否”；第三，“实际施工人”直接突破合同相对性的空间被明显压缩；第四，固定价格合同原则上尊重风险分配，但固定总价解除后的已完工程价款可适用比例法；第五，审计、财政评审不再当然成为无限期拖延结算的抗辩理由；第六，工程质量、退场、修复费用与证据保全形成更清晰的程序闭环；第七，建设工程价款优先受偿权的范围、行使方式、转让、起算点进一步精细化。
律师提示：代理承包人追索工程款时，应主动核查合同签订时与起诉时必须招标范围是否发生变化；代理发包人主张无效时，不能只停留在“当时应招未招”，还要论证该项目在起诉时仍属必须招标，或另有规避招标、串通投标等无效事由。
律师提示：此类案件的关键证据通常不在正式施工合同，而在投标前的会议纪要、微信往来、保证金支付、进场事实、报价清单、内部审批文件、招标文件形成过程。代理主张无效一方，应重点证明“实质内容已在中标前确定”；代理抗辩一方，则应证明前期沟通仅为市场询价、技术交流或投标准备，未锁定中标结果。
律师提示：借用资质方起诉时，应注意请求表述不宜再简单写“工程款”，而应结合无效合同后果主张“折价补偿款”；出借资质企业则难以再以所谓管理费、挂靠费抵扣。证据上应围绕工程质量合格、发包人付款流向、出借方实际收款及扣款情况展开。
律师提示：借用资质方应重点举证：履约保证金由个人或实际施工主体支付；合同洽商由实际施工人与发包人直接完成；发包人直接向实际施工人下达指令；工程例会、签证、进度款沟通均由实际施工主体对接；发包人知晓出借单位只盖章不施工。发包人抗辩时，则应证明其审查了资质、人员、授权和项目管理体系，并有合理理由信赖合同相对方。
律师提示：材料商、设备商起诉时，证据重点是“权利外观+善意无过失”，包括合同印章、授权文件、项目部牌匾、送货签收、对账单、发票抬头、付款账户等。出借资质企业则应证明相对人明知实际交易对象并非其公司、交易价格异常、签章来源异常或相对人未尽基本审查义务。
律师提示：非农民工主体过去常用的“实际施工人直接起诉发包人”路径将显著收窄。代理接受转包、违法分包方时，应优先审查是否存在代位权条件、发包人明知挂靠情形、或能否直接向合同相对方主张折价补偿；代理发包人时，则可以围绕无合同关系、并非农民工工资、代位权要件不成立等进行抗辩。
律师提示：起诉时应明确案由和请求权基础为债权人代位权纠纷或在建工纠纷中明确代位权请求，避免仍以“实际施工人”泛泛主张。证据准备上，应证明：己方对前手享有到期债权；前手对发包人享有到期工程价款债权；前手怠于行使；发包人欠付款范围；代位权金额不超过债权范围。
律师提示：代理农民工或班组工资案件时，应区分“工资债权”与“工程款/承包收益”。农民工工资案件应围绕实名制管理、工资欠条、考勤、工资表、班组关系、总包清偿责任、建设单位未拨付工程款等准备证据；总包单位应强化分包用工监督、工资专户、实名制和代发记录。
律师提示：承包人主张调整时，不能仅提交材料涨价数据，而应同时证明涨价幅度、持续时间、是否超出商业风险、是否非自身原因、继续履行是否显失公平、是否及时提出协商。发包人抗辩时，应重点引用固定价条款、风险包干条款、投标报价说明及同期市场波动可预见性。
律师提示：承包人应及时固定退场界面、已完工程量、质量合格情况、第三方续建范围。发包人应注意区分已完、未完、瑕疵、返工、重复计价部分。鉴定申请中，不宜笼统申请“按实结算”，而应围绕比例法设定鉴定事项。
律师提示：在无效合同案件中，承包人应将合同价款、付款节点、调差、签证、结算条款纳入折价补偿依据；发包人则可抗辩某些条款属于无效合同下的履行利益、违约责任或违法利益，不应当然参照。诉讼请求应写明“参照合同约定确定折价补偿款”，而非简单主张有效合同项下工程款。
律师提示：在无效合同项目结算中，应尽量将协议名称和内容表述为“折价补偿款确认”“无效合同后果清算”“已完工程折价补偿”，避免继续沿用可能被误解为有效合同继续履行的表述。同时应明确工程质量、已完范围、付款期限、保留事项、税费、发票、担保、争议解决等内容。
律师提示：承包人务必固定“提交竣工结算文件之日”，包括签收单、邮寄回单、电子邮件、资料移交清单、会议纪要等。发包人若主张审计前置，应证明合同有明确约定、审计迟延原因与承包人有关、且审计程序仍在合理期限内。诉讼中，司法鉴定申请应直接援引本条，并说明审计迟延或明显不符的事实。
律师提示：承包人应证明退场时间、已完工程质量合格、发包人已实际接收或后续施工。发包人若继续扣留，应说明具体质量缺陷、保修责任和扣留依据。质量保证金争议中，“退场日”将成为重要事实节点，退场交接单、停工退场通知、现场移交记录均应重点固定。
律师提示：发包人请求退场时，应同步提出证据保全或组织界面确认，避免后续已完工程量、质量、材料设备归属难以查明。承包人退场前，更应主动申请证据保全或形成三方确认，固定已完工程、现场材料、机械设备、临建、施工资料、未结签证等内容。
律师提示：发包人主张修复费用时，应形成证据闭环：质量问题通知、检测报告、修复要求、合理期限、承包人拒修或修复不合格、第三方修复合同、费用支付凭证、费用合理性。承包人抗辩时，应审查发包人是否履行通知义务、是否扩大损失、修复方案是否必要合理、质量原因是否确属承包人。
律师提示：诉讼请求应明确“对案涉××工程折价或拍卖价款在××元工程价款范围内享有优先受偿权”，并剔除违约金、损害赔偿、停窝工损失等。代理发包人、抵押权人或其他债权人时，可重点审查优先受偿金额是否包含非工程价款项目。
律师提示：承包人签署折价协议前，应保留催告付款证据，并通过评估、审计、市场价格对比等方式证明折价金额与实际价值基本相当。抵押权人、其他债权人可从催告程序、工程质量、折价价格公允性、协议签订时间、交易真实性等角度提出异议。
律师提示：工程款债权转让交易中，受让人应进行尽调：工程质量和验收状态、结算文件、债权金额、优先受偿期限、是否有抵押/查封/购房人权益、转让价款是否真实支付。诉讼请求中，应针对四个审查因素逐一举证，而非仅提交债权转让协议。
律师提示：承包人应及时查明工程替代价值的形成主体、金额、账户、支付进度和控制状态，并考虑财产保全。发包人或其他债权人抗辩时，应审查保险金、赔偿金、补偿金是否对应承包人施工形成的工程价值，以及承包人主张金额是否限于工程价款范围。
律师提示：承包人应重视付款日期证据管理，尤其是工期顺延确认、补充协议、结算协议、付款承诺、对账单、会议纪要。发包人抗辩优先受偿权超期时，应核查是否存在真实、明确、有效的应付日期变更，避免机械引用原合同付款节点。
律师提示：代理企业时，应将民事诉讼策略与行政合规风险一并评估。某些抗辩观点虽然可能有助于民事责任减轻，却可能自认违法发包、转包、挂靠事实，从而引发监管风险。建工案件应同步做好诉讼陈述边界、证据提交范围和行政风险预案。
律师提示：对于尚未起诉的案件，应立即按新解释重新审查诉讼路径。对于已经受理的一审、二审或再审案件，虽不当然适用新解释，但新解释体现的裁判导向仍可能影响法官说理和争议判断，律师可根据案件阶段审慎引用。
《建工解释二》施行后，建工案件不宜再用一个“实际施工人”概念统摄全部违法转分包、挂靠、班组、农民工工资、工程款追索关系。律师在立案前至少应完成四类区分：其一，是合法承包、分包，还是违法转包、违法分包、资质借用；其二，主张的是工程款、折价补偿款、损害赔偿、工资，还是代位权；其三，拟起诉对象是否为合同相对方，若不是，突破路径何在；其四，工程是否质量合格，是否具备结算、鉴定、优先受偿条件。
2.发包人案件的抗辩重心发生变化
发包人过去常用的抗辩包括合同无效、审计未出、固定总价不调整、工程质量存在问题、实际施工人无直接合同关系等。新解释对其中部分抗辩进行了限制，也为部分抗辩提供了更清晰依据。比如，审计未出不能无限期拖延，质量修复费用不能不经通知直接主张；但对于非农民工主体直接要求发包人付款的案件，发包人可以更有力地主张合同相对性和代位权要件不成立。
3.承包人案件要前置证据管理
承包人追索工程款或折价补偿款时，应特别重视结算文件送达、退场界面、已完工程质量、审计迟延原因、固定总价比例法鉴定、优先受偿权起算日期等证据。建工诉讼越来越强调“节点事实”，例如提交结算文件之日、退场之日、合同解除之日、付款到期日、催告之日、结算协议约定付款之日等，均可能决定案件胜负或金额大小。
4.违法转分包、挂靠案件不能只讲“实际施工”
《建工解释二》的一个重要导向，是将“实际施工”事实与“请求权基础”分离。实际组织施工只能证明工程由谁完成，并不当然证明其可以向发包人主张工程款。律师必须进一步论证：是基于发包人明知挂靠的直接责任，还是基于代位权，抑或仅能向合同相对方主张折价补偿。
5.优先受偿权诉讼请求需要重写
未来优先受偿权诉讼请求应避免笼统表述。建议写明：对案涉工程折价、拍卖或相应保险金、赔偿金、补偿金，在某一具体工程价款金额范围内享有优先受偿权。对于停工、窝工损失、违约金、损害赔偿、利息等，应与优先受偿金额区分，避免被法院整体削减或执行阶段产生争议。
四、建工案件办案清单：按主体和争议类型检查
五、结语：建工诉讼进入“精细化请求权”阶段
总体而言，《建工解释二》并不是单纯增加若干裁判规则，而是要求建工律师转换办案思维：从概念化主张转向请求权精细化，从事后补证转向节点证据前置，从单一民事责任评价转向民事、行政、刑事风险一体化判断。
对于即将起诉或正在准备证据的建工案件，律师应尽快根据《建工解释二》重新梳理诉讼路径：凡涉及挂靠、违法转分包、实际施工人、固定总价、审计财政评审、质量保证金、优先受偿权的案件，均应重新审查诉讼请求、被告列明、第三人追加、鉴定事项、证据目录和风险提示。
可以预见，2026年6月30日以后新受理的一审建工案件，将围绕《建工解释二》形成新的攻防格局。对建工律师而言，谁能更早厘清法律关系、锁定关键节点、构建证据闭环，谁就更可能在新的裁判规则下掌握主动权。
参考资料
1. 最高人民法院：《最高法发布〈关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）〉》，2026年6月29日。
2. 最高人民法院：《最高法民一庭庭长陈宜芳就〈关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）〉答记者问》，2026年6月29日。
3. 最高人民法院：《最高法发布建设工程施工合同纠纷典型案例》，2026年6月29日。
4. 《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《保障农民工工资支付条例》等。
附全文：
法释〔2026〕12号
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》已于2026年3月17日由最高人民法院审判委员会第1969次会议通过，现予公布，自2026年6月30日起施行。
最高人民法院
2026年6月29日
最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）
（2026年3月17日最高人民法院审判委员会第1969次会议通过，自2026年6月30日起施行）
为正确审理建设工程施工合同纠纷案件，依法保护当事人合法权益，维护建筑市场秩序，促进建筑业高质量发展，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国民事诉讼法》等相关法律规定，结合审判实践，制定本解释。
第一条 建设工程施工合同订立时属于必须招标的工程项目，当事人未经招标订立合同，起诉时该工程项目不再属于必须招标的，人民法院不应仅以未招标而认定合同无效。
第二条 在确定中标人前，招标人、投标人以意向书、会议纪要或者补充协议等形式就工程范围、工程价款等实质性内容进行谈判并且该投标人中标，或者发包人与承包人协商订立建设工程施工合同后又通过招标投标程序与承包人订立建设工程施工合同，人民法院应当依照招标投标法关于禁止串通投标、禁止先行就实质性内容谈判的规定认定中标合同无效。
第三条 建筑施工企业出借资质或者以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程，人民法院应当认定出借资质、允许使用本企业名义的合同无效。建筑施工企业主张约定的资质借用费、使用费的，人民法院不予支持。
建设工程质量合格，借用资质的单位或者个人参照其与建筑施工企业就支付工程款项的约定请求建筑施工企业支付折价补偿款的，人民法院依法予以支持。
第四条 借用资质的单位或者个人以出借资质的建筑施工企业名义与发包人订立建设工程施工合同，发包人订立合同时不知道且不应当知道资质借用情形，借用资质的单位或者个人以该合同直接约束自己和发包人为由请求发包人支付折价补偿款的，人民法院不予支持。
借用资质的单位或者个人提供证据证明发包人订立合同时知道或者应当知道资质借用情形，就其施工的工程向发包人请求支付折价补偿款的，人民法院应当通知出借资质的建筑施工企业作为第三人参加诉讼或者同意其申请作为第三人参加诉讼，并根据发包人支付价款、借用资质的单位或者个人施工相关情况，判决发包人向借用资质的单位或者个人承担责任。
第五条 借用资质的单位或者个人以出借资质的建筑施工企业名义购买建筑材料、建筑构配件和设备，租赁设备等，相对人请求该建筑施工企业承担民事责任，符合民法典第一百七十二条关于表见代理规定的，人民法院应予支持。
第六条 承包人违反民法典第七百九十一条、建筑法第二十八条、第二十九条等有关禁止转包或者违法分包的规定，将其承包的工程转包或者违法分包，接受转包或者违法分包的单位或者个人参照转包或者分包合同请求承包人支付折价补偿款的，人民法院依法予以支持。接受转包或者违法分包的单位或者个人请求与其没有合同关系的发包人支付折价补偿款或者赔偿损失的，人民法院不予支持。
第七条 借用资质的单位或者个人、接受转包或者违法分包的单位或者个人依据民法典第五百三十五条关于代位权的规定，以出借资质的建筑施工企业、转包人或者违法分包人怠于行使到期债权或者与该债权有关的从权利，影响其到期债权实现为由，向发包人行使代位权的，人民法院依法予以支持。
第八条 参与工程建设的农民工依据《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条关于保障农民工工资支付的规定，请求建设单位和施工总承包单位、分包单位等施工单位先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠工资的，人民法院依法予以支持。
第九条 建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款，当事人以约定的建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但是当事人另有约定或者符合民法典第五百三十三条关于情势变更规定的除外。
第十条 采用固定总价的建设工程施工合同解除后，当事人就质量合格的已施工部分工程价款没有约定且不能协商一致的，人民法院可以参照合同订立时建设工程所在地建设行政主管部门发布的计价标准、计价方法或者工程建设领域相关规范，确定承包人已施工部分工程价款占全部工程价款的比例，并以该比例乘以合同约定的固定总价确定承包人已施工部分工程价款。
第十一条 民法典第七百九十三条第一款中的“参照合同关于工程价款的约定”，包括参照建设工程施工合同约定的工程价款金额、计价方式、支付时间、调整方法和结算方法等相关内容。
第十二条 建设工程施工合同无效，建设工程质量合格，发包人和承包人就折价补偿款达成协议，一方当事人主张按照该协议确定双方权利义务的，人民法院依法予以支持。
发包人、承包人与接受转包或者违法分包的单位或者个人就折价补偿款达成协议，参照前款规定处理。
第十三条 发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。
前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定；没有约定的，人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定，但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。
发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。
第十四条 建设工程施工合同解除，承包人主张预留工程质量保证金以其应得工程价款为基数计算的，人民法院应予支持。工程质量保证金返还期限从承包人退场之日起算；施工合同在承包人退场后解除的，从解除之日起算。
建设工程施工合同无效且工程未完工，承包人主张预留工程质量保证金以其应得折价补偿款为基数计算的，人民法院应予支持。工程质量保证金返还期限从承包人退场之日起算。
第十五条 建设工程施工合同解除后，发包人请求承包人移交施工现场、施工资料等的，人民法院依法予以支持。
承包人退场前，当事人申请证据保全的，人民法院应当依照民事诉讼法第八十四条的规定处理。
第十六条 因承包人原因致使建设工程质量不符合约定，发包人未通知承包人修复而请求判令承包人先行支付修复费用的，人民法院不予支持。
承包人拒绝修复或者在合理期限内未修复至符合约定，发包人修复后请求承包人承担合理修复费用的，人民法院应予支持。
第十七条 承包人请求确认享有建设工程价款优先受偿权的，人民法院应当查明享有优先受偿权的工程价款数额及相应工程，并在判决主文中予以明确。
承包人就发包人原因造成的停工、窝工等损失主张享有建设工程价款优先受偿权的，人民法院不予支持。
第十八条 承包人依据其与发包人订立的折价协议主张已经行使民法典第八百零七条规定的建设工程价款优先受偿权，同时符合下列条件的，人民法院应予支持：
（一）承包人施工的工程质量合格；
（二）建设工程可以折价；
（三）发包人逾期支付工程价款，经承包人催告后在合理期限内仍未支付；
（四）折价金额与折价时建设工程的实际价值基本相当。
第十九条 建设工程价款债权的受让人就建设工程折价或者拍卖的价款主张优先受偿的，人民法院应当综合建设工程是否竣工验收合格、工程价款是否结算、债权转让合同是否有效、受让人是否已经支付了合理转让款等因素作出裁判。
第二十条 建设工程毁损、灭失或者被征收，承包人就获得的保险金、赔偿金或者补偿金主张优先受偿的，人民法院应予支持。
第二十一条 建设工程施工合同约定了发包人应当给付工程价款日期，当事人因工期顺延等客观原因协商变更给付日期，承包人主张自变更后的应当给付工程价款之日起算建设工程价款优先受偿权行使期限的，人民法院应予支持。
建设工程施工合同未约定发包人应当给付工程价款日期或者约定不明，但是当事人在结算协议中明确约定了应当给付工程价款日期，承包人主张自该日起算建设工程价款优先受偿权行使期限的，人民法院应予支持。
第二十二条 人民法院审理建设工程合同纠纷案件中发现违法发包、转包、违法分包及资质借用等违法行为或者建设工程存在严重质量问题的，应当及时将相关情况、问题线索、证据等通报、移送有关建设行政主管部门；涉嫌犯罪的，应当将涉嫌犯罪线索移送侦查机关。
第二十三条 本解释自2026年6月30日起施行。
本解释施行后，人民法院新受理的一审建设工程施工合同纠纷案件，适用本解释。
本解释施行后，最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。
说明
本文系根据最高人民法院2026年6月29日发布的法释〔2026〕12号《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》及最高法同步发布的答记者问、典型案例，从律师实务角度进行的公开解读。本文仅供一般法律实务研究和交流，不构成对个案的正式法律意见。
律师介绍
杨正华律师
京师深圳律所律师
杨正华律师执业十四年以来，主要业务范围为房地产、建设工程，已为多个重大房地产项目、城市更新项目提供非诉法律服务，同时在民商事领域已处理多起建设工程施工合同纠纷、商事合同纠纷，具有丰富的诉讼与非诉项目经验。