水利生态领域新型串通投标的司法认定——以刘某某串通投标案为例

行为人通过操控评标规则、挂靠多家高资质企业、设置不同报价点位、制作标书等系统化手段实施围标，虽不属于传统意义上的串通报价，但实质排除公平竞争、操控中标结果，应当认定为《刑法》第二百二十三条第一款规定的串通投标行为。中标金额达九千余万元、行为人非法获利数额较大的，属“情节严重”，依法构成串通投标罪。被告人同时具有累犯法定从重情节与自首、全额退赃、认罪认罚等多项从宽情节的，应当综合裁量、罚当其罪。

2020年12月，被告人刘某某与他人共谋，对连江县某溪流域5个水利生态工程施工项目实施围标。刘某某等人先行协调业主单位，确定采用综合评标法以提高中标概率，随后通过挂靠多家信用评分较高的工程企业、设置不同报价点位、制作标书等方式实施串通投标，最终成功中标全部5个项目。案涉中标项目金额共计9371万余元，刘某某个人非法获利170万元。

检察机关以串通投标罪对刘某某提起公诉。控方认为，刘某某伙同他人通过多种手段操纵投标、排除竞争，中标金额特别巨大，情节严重，应当以串通投标罪追究其刑事责任，且刘某某系累犯，依法应当从重处罚。

连江县人民法院经审理认定，被告人刘某某为牟取非法利益，伙同他人串通投标，情节严重，其行为已构成串通投标罪。刘某某曾因故意犯罪被判处有期徒刑以上刑罚，刑罚执行完毕后五年内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪，系累犯，依法应当从重处罚；同时其具有自首、退缴全部违法所得、自愿认罪认罚等法定及酌定从宽情节，依法可从轻处罚。综合从重与从宽情节，最终以串通投标罪判处刘某某有期徒刑十一个月，并处罚金人民币七万元；对其退缴的违法所得人民币一百七十万元予以没收，上缴国库。判决已生效。

1. 通过操控评标规则、挂靠多家资质企业、差异化设置报价等系统化手段实施围标的行为，是否属于串通投标罪的规制范畴，行为方式的认定应当坚持形式标准还是实质标准？

2. 中标金额达九千余万元、个人获利170万元的情形下，如何把握“情节严重”的入罪标准，数额达标是否即当然构成情节严重？

3. 被告人同时具有累犯法定从重情节与自首、全额退赃、认罪认罚等多项从宽情节时，量刑时应当如何平衡从重与从轻幅度，实现罚当其罪？

4. 水利生态等直接关系公共安全的民生工程领域，对串通投标行为应当秉持怎样的司法惩治导向，发挥规则震慑作用？

（一）案涉行为仅属招投标违规行为，不应以刑事犯罪评价

有辩护观点提出，刘某某挂靠企业参与投标的行为虽不符合招投标管理规范，但属于建筑行业常见的经营不规范情形，其行为未造成工程质量事故与实际财产损失，社会危害性有限；且案涉行为不属于串通投标罪列明的典型行为样态，不宜作刑事追责，应由行政监管部门予以行政处罚即可。

（二）被告人具有多项法定从宽情节，量刑时应当予以充分体现

刘某某主动投案并如实供述犯罪事实，构成自首；案发后积极退缴全部违法所得，挽回相关经济损失；自愿签署认罪认罚具结书，悔罪态度明确。上述情节均符合法定从轻、减轻处罚条件，法院应当在量刑时予以充分考量，对其从宽处理。

（三）累犯从重处罚应当保持谦抑，避免从重幅度过度叠加

虽刘某某构成累犯应当从重处罚，但本次犯罪并非严重暴力犯罪，主观恶性与人身危险性相对有限，且已具备多项从宽情节。从重处罚应当在法定幅度内合理把握，不应因累犯情节过度提升量刑，应当综合全案情节作出均衡裁量。

法律适用层面，连江县人民法院经审理认定：

第一，新型围标手段仍属串通投标罪规制范畴，应坚持实质认定标准。串通投标罪的行为方式不限于投标人之间单纯的报价串通，通过协调评标规则、挂靠多家企业围标、排布报价点位等方式实质排除竞争、操控中标结果的行为，本质上仍是投标人之间串通以谋取中标优势，符合串通投标罪的行为本质。

第二，本案已达“情节严重”的入罪标准。案涉中标金额达九千余万元，远超《立案追诉标准（二）》规定的二百万元追诉门槛；行为人非法获利170万元，数额较大；且系针对5个水利生态项目系统化实施围标，行为组织性强、对竞争秩序破坏程度深，综合认定为“情节严重”，符合串通投标罪的构成要件。

第三，多重量刑情节综合裁量。刘某某系累犯，依法应当从重处罚；其同时具有自首、全额退缴违法所得、自愿认罪认罚等情节，依法可从轻处罚。累犯从重与自首等从宽情节互不抵消，法院对两类情节分别评价、综合考量后裁量确定最终刑罚。

司法理念层面，法院明确水利生态工程项目直接关乎流域安全与公共利益，工程质量与人民群众生命财产安全密切相关。对此类领域的串通投标行为应当加大打击力度，通过刑事追责震慑违法犯罪，助力生态流域治理。同时，量刑应当兼顾惩戒与教育，对具有自首、退赃、认罪认罚等悔罪表现的，依法体现从宽，实现法律效果与社会效果的统一。

最终判决结果以串通投标罪判处被告人刘某某有期徒刑十一个月，并处罚金人民币七万元；对被告人退缴的违法所得人民币一百七十万元予以没收，上缴国库。判决已生效。

（一）实质认定新型串通投标行为样态，准确把握入罪边界

随着招投标监管趋严，串通投标的行为手段呈现隐蔽化、多样化特征，不再局限于传统的统一报价形式。操控评标规则、挂靠多家高资质企业围标、设置不同报价点位等行为，本质上仍是通过串通排除市场竞争、操控中标结果，完全符合串通投标罪的行为本质。司法认定中不能拘泥于行为的外在形式，而应当从是否破坏公平竞争秩序、是否实质操控中标结果的角度进行实质判断。对于中标金额巨大、非法获利数额较高的行为，应当依法认定为情节严重，纳入刑事规制范围，避免因行为手段新颖而出现监管真空。

（二）“情节严重”坚持数额与情节的双重标准，防止机械司法

中标金额是认定“情节严重”的重要参考，但并非唯一标准。本案中标金额达九千余万元，远超立案追诉标准，同时具备行为组织化程度高、针对多个项目连续实施、非法获利数额大等情节，综合认定为情节严重具有充分依据。司法实践中应当避免唯数额论，既不能因数额达标就一律入罪，如情节轻微、无实质竞争损害的可出罪，也不能因数额接近但手段恶劣、后果严重就放纵犯罪。对于水利、医疗、教育等民生公共工程领域的串标，因直接关联公共利益，入罪尺度应相对从严。

（三）多重量刑情节并存时综合裁量，贯彻罪责刑相适应原则

串通投标案件中，被告人同时具有从重与从宽情节的情形较为常见。对于累犯等法定从重情节，应当依法体现从严导向，彰显刑罚的惩戒功能；对于自首、退赃、认罪认罚等从宽情节，也应当依法予以认定并在量刑中充分体现。本案中法院既考虑累犯的从重情节，也充分肯定被告人的悔罪表现，最终判处十一个月有期徒刑、七万元罚金，刑罚裁量兼顾了惩戒与教育双重效果，符合罪责刑相适应原则。累犯从重并非一律顶格处理，自首从宽也非必然减轻，关键在于根据行为的社会危害性与行为人的人身危险性进行综合权衡。

（四）公共工程领域强化刑事震慑，守护民生与公共利益

水利、交通、市政等公共工程项目直接关系公共安全与民生福祉，串通投标行为不仅破坏市场公平秩序，更可能因非合规中标导致工程质量下降、建设成本虚高，对公共利益与群众生命财产安全构成潜在威胁。司法机关对此类领域的串通投标犯罪应当坚持从严惩治的导向，通过依法定罪量刑明确法律红线，既震慑职业化围标群体，也向市场传递公共工程领域不容违法操作的鲜明信号，以司法力量保障公共工程质量，助力基础设施建设与生态治理工作规范推进。

1. 许某某、包某某串通投标立案监督案

【发布机关：最高人民检察院；来源：最高人民检察院第二十四批指导性案例（检例第90号）】

【裁判规则】

串通拍卖与串通投标性质不同，分别受拍卖法与招标投标法调整。刑法仅规定串通投标罪，对串通拍卖行为不得类推入罪；公安机关错误立案的，检察机关应当通过立案监督通知撤销案件。

江苏省连云港市海州区锦屏磷矿“尾矿坝”系国有独资企业江苏海州发展集团有限公司的项目资产，属应急管理部要求整改的重大危险源，矿区占地面积近1200亩，存有尾矿砂1610万吨。因长期闲置、维护成本高，2017年经海州区政府批复同意，海发集团委托江苏省大众拍卖有限公司对该项目进行拍卖，并主动联系许某某等参与竞拍以防止流拍。许某某邀请包某某二人分别挂靠江苏甲建设集团、江苏乙工程集团报名，另有武汉丙置业发展有限公司参与，共三家竞拍。2017年7月，经两次举牌竞价，乙公司以高于底价竞拍成功。项目后期开发运行良好，盘活了国有不良资产，消除了重大安全隐患。2019年4月，连云港市公安局海州分局根据举报以涉嫌串通投标罪对许某某、包某某立案侦查。二人向海州区人民检察院申请立案监督。

海州区人民检察院经调查核实认为：第一，行为性质不同。案涉项目系拍卖而非招标投标，二者分别受《拍卖法》与《招标投标法》调整，法律性质、程序规则均不相同。第二，罪刑法定原则禁止类推。《刑法》第二百二十三条仅规定串通投标罪，未规定串通拍卖构成犯罪，《拍卖法》第六十五条也仅规定行政责任与民事赔偿，未设定刑事责任，对串通拍卖行为不得以串通投标罪类推追诉。第三，缺乏实质社会危害性。许某某等人系受邀请参与竞拍以防止流拍，项目最终竞价高于底价成交，且后期盘活了国有不良资产、消除了安全隐患，不具有刑法意义上的法益侵害性。2019年7月，海州区检察院向公安机关发出《通知撤销案件书》，公安机关于同月作出《撤销案件决定书》，撤案纠错到位。

指引价值：从“性质不构成”角度划定串通投标罪的外延边界，是罪刑法定原则在招投标领域的具体适用，为本专题罪与非罪边界提供了最具权威性的出罪标杆。本案确立的“拍卖与投标性质两分、不得类推入罪”规则，是判断串通投标罪成立范围的基础性标准，与主案例新型手段仍入罪形成正反对照，共同构建入罪判断的完整框架。同时，本案也示范了检察机关立案监督职能在防止刑事手段不当干预经济活动中的重要作用。

2. 青海某甲实业有限公司涉嫌串通投标罪行刑反向衔接案

【办理机关：青海省某市某区人民检察院；来源：青海省检察机关行刑反向衔接典型案例之三】

【裁判规则】

串通投标行为已达立案追诉标准，但犯罪情节轻微、行为人具有坦白、认罪认罚等情节的，检察机关可以依法作出相对不起诉决定；同时应当做好行刑反向衔接，移送行政主管部门给予行政处罚，实现刑事不诉与行政追责的完整治理。

2020年9月至2022年3月，郑某某在担任青海某甲实业有限责任公司法定代表人期间，与温州某实业有限公司、青海某建设工程有限公司、青海省某乙实业有限公司串通报价，对行政机关发布的三个政府采购项目（A项目、B项目、C项目）进行围标。其中：2020年12月，青海省某乙实业有限公司中标A项目并施工；2021年9月，温州某实业有限公司中标B项目后，郑某某以青海某甲实业有限公司名义实际实施该项目；2022年3月，青海某甲实业有限公司中标C项目，后受疫情影响放弃中标资格。2022年6月，公安机关根据行政主管部门移交的线索，以涉嫌串通投标罪将青海某甲公司及郑某某移送某区人民检察院审查起诉。

检察院审查认为，青海某甲实业有限公司及郑某某的行为已构成串通投标罪，但犯罪情节轻微，具有坦白、自愿认罪认罚等法定从宽情节，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款之规定，对单位及个人均作出相对不起诉决定。

刑事检察部门作出不起诉决定后，认为应当给予行政处罚以避免不诉了之，遂将案件移送本院行政检察部门审查办理。行政检察部门通过审阅刑事卷宗、听取案件承办人意见后，认定被不起诉单位的行为违反《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定，依法应当给予行政处罚。2024年5月9日，某区检察院向相关行政主管部门制发《检察意见书》，建议对青海某甲公司依法给予行政处罚。同年10月30日，行政主管部门作出处罚决定：对青海某甲公司在A项目中的违法行为罚款60000元、在B项目中罚款63617元，并将其列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动；同时对参与串通投标的其余三家公司均处以参与采购价款10‰的罚款，并同步列入不良记录、一年内禁止参加政府采购活动。截至案例发布时，全部罚款已收缴到位。

指引价值：从“构成但可出罪”的程序出口角度，补充了“情节严重”认定的另一端，数额达标并非一律追诉，情节轻微的可通过相对不起诉退出刑事程序。本案完整呈现了行刑反向衔接全链条，示范了刑事检察与行政检察内部协同的办案机制，体现了刑法谦抑性原则与治罪与治理并重的司法理念，是入罪边界体系中轻罪出罪维度的典型样本。

《中华人民共和国刑法》第二百二十三条、第六十四条、第六十五条（累犯）、第六十七条

《中华人民共和国招标投标法》第五十三条

《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条

《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第六十八条

《中华人民共和国刑法》第三条

《中华人民共和国拍卖法》第六十五条

《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款

《中华人民共和国政府采购法》第七十七条

作者简介