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关于将国企采购纳入政府采购并加强监管的几点建议

国有经济在我国经济中占主导地位,2014年我国GDP突破60万亿大关,而国企每年的采购规模也达万亿之多,规模不容小觑。但长期以来,国企采购因为制度标准缺失、程序不规范、竞争不充分、监管力度偏弱等原因,导致国有企业采购时产生许多问题,造成大量国有资产流失,并滋生腐败,对经济社会生活产生巨大影响,这些应引起我们足够的重视。笔者根据对政府采购的一点粗浅理解并结合自身在执业过程中的经验,拟谈几点不成熟的意见,望批评指正。

政府采购法不适用国有企业

我国《政府采购法》规定,政府采购是指各级国家机关,事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物,工程和服务的行为。显然,国有企业不是法定的采购主体。

据了解,国有企业、国有控股企业之所以在政府采购法立法时没有纳入调整范围,主要是有三点考虑。一是我国政府采购工作还处于起步阶段,全面推行的条件还不成熟,不宜将采购范围定得过宽。二是国有企业是生产经营性单位,其资金来源途径多,财政性资金占的比重不大,要求全面实行政府采购,不仅不符合企业管理的特点,事实上也难以操作。三是国有企业面广量大,在国民经济中的地位很重要,为了保证国有企业经营自主权的落实,同时为了防止我国将来加入世贸组织政府采购协议以后,在与签约国对等开放政府采购市场的情况下,避免国有企业受到大的冲击。

但我国《政府采购法》自2003年施行以来,财政部会同有关部门就采购预算、招标投标、评审专家、供应商投诉、节能环保等方面制定了40多个规章制度,基本形成了以政府采购法为基础的比较完整的政府采购法律体系,制定了比较详细的采购方式、采购流程,以及相关的法律责任,对规范政府的采购行为起了相当大的作用。

相较政府采购,国有企业采购仍处于落后、传统、不合时宜的阶段,鉴于政府采购积极的示范效应,将国有企业采购纳入政府采购的呼声一直很高。

      国有企业采购存在的问题

据《2013年中国采购发展报告》,民企采购交易成本为26.5%,而国企达44.9%,为民企的170%。以广东省为例,2012年广东省国企2.75万亿的采购额估算,按报告中的比例,广东省国企一年就要比民企多支付超过5000亿的采购成本,这相当于当年广东省地方公共财政预算收入的80%。

造成上述采购高成本的现象绝不是个例,也绝非偶然。笔者从部分国有企业采购部门了解到,《政府采购法》管不着国企采购,《招标投标法》约束不了国企采购行为,国资委也鲜有考核国企采购绩效的政策。

没有政策支持,没有法理依据,没有程序规范,没有监管考核,造成了国有企业盲目、无序、混乱、腐败的采购。国企采购没有约束,根据单位领导意愿,直接找供货商签订合同,暗箱操作吃回扣,大量的泄露保密资料,陪标围标,歧视排斥投标,黑白合同等违法现象比比皆是,媒体不断暴光的国企天价酒、天价电脑采购便是明证。国有企业采购已经成为腐败的重灾区。

政府采购法适用于国有企业的必要性

从世界范围来看,政府采购立法规范的对象并不完全是政府机关,还规范着财政性资金的使用,相当多的发达国家将国有企业作为政府采购主体。

从国内来看,中国是社会主义国家的性质决定了国有企业是中国国民经济的主导力量,国有企业总量十分巨大。对国有企业的采购行为进行规范,对于保护国有资产,防止腐败都有积极的意义。

加之中国特殊的国情,中国部分国有企业不仅有市场竞争性的功能,还承担着大量的政府职能,这些国有企业不宜完全在市场的机制下运行,应该受到政府采购的规范。

另外,因为中国的政府采购法不适用于国有企业,还导致国有企业在参与国外政府采购时遭到“歧视”。因为按照政府采购国际规则,国有企业获取货物、工程和服务均应受国内政府采购法管辖,而中国国有企业采购不受本国政府采购法管辖,外国国有企业采购中国产品时,中国国有企业产品经常被拒。

如何将政府采购法适用于国有企业

加强国企法律监管,规范国企采购行为,让国有企业采购有法可依,让违反法规的采购受到惩罚,这是社会形成的共识。当然,也需要考虑到国有企业采购的资金来源,以及国有企业的性质、采购是否具有公共性质等方面。

采购的资金来源上,可以参照2015年3月1日施行的《政府采购法实施条例》规定,即国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的,使用财政性资金采购的部分,适用政府采购法及本条例;财政性资金与非财政性资金无法分割采购的,统一适用政府采购法及本条例。

按照上述规定,可以规定国有企业的采购行为,如果来源于财政性资金,或者财政性资金与非财政性资金无法分割,就适用政府采购法。如果是国有企业自筹的资金,那可以不适用政府采购法,但也需要有一定的监管法规。

从国有企业的性质上讲,如果主要承担公共服务,或者有公共管理的职能,那么应该适用政府采购法,比如供电、供水等涉及民用民生领域的国有企业。

如果是竞争性企业,因为已经成为“产权清晰、权责明确、自主经营、自负盈亏”的市场经济主体,国家不对其直接施加行政干预和约束,可不完全适用《政府采购法》,但是如果采购量较大、采购目录符合《政府采购法》的规定,也可以纳入政府采购。

我国《政府采购法》没有将国有企业等市场主体的采购行为纳入政府采购范围,这与国际通行做法有一定的矛盾,也导致与其他国家对等开放政府采购市场时大小不一,还影响国外政府从中国国有企业采购。

综上所述,笔者建议修改完善《政府采购法》,根据国有企业的资金来源和企业性质,将国有企业的部分采购行为纳入政府采购法的规范范围之内。同时还需要制定国有企业采购的相关法规,建立健全国企采购招标监督管理体制和运行机制,充分借鉴国际先例和政府采购改革经验教训,加强对国企采购的管理和监督。


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